HARMONISASI KEDUDUKAN HAK ULAYAT DALAM PERATURAN PERUNDANGAN DI INDONESIA

I. PENDAHULUAN

Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945 mengamanatkan kepada pemerintah sebagai penyelenggara negara untuk dapat mengelola bumi, air dan kekayaan yang terkandung di dalamnya dengan sebaik-baiknya untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Yang dimaksud dengan rakyat adalah seluruh penduduk Indonesia termasuk di dalamnya masyarakat adat.

Berbicara mengenai masyarakat adat atau masyarakat hukum adat, tidak bisa dilepaskan dengan adanya hak ulayat. Hak ulayat sebagai istilah teknis yuridis adalah hak yang melekat sebagai kompetensi khas pada masyarakat hukum adat, berupa wewenang/kekuasaan mengurus dan mengatur tanah seisinya dengan daya laku ke dalam maupun keluar.

Pengakuan terhadap masyarakat hukum adat dan hak-haknya dinyatakan dalam Pasal 18B ayat (2) (Amandemen kedua) menyebutkan bahwa “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat serta hak-hak tradisonalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.” Dan juga pada Pasal 28i ayat (3) (Amandemen Kedua) menyebutkan bahwa “Identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban.”

II. KEDUDUKAN HAK ULAYAT DALAM PERATURAN PERUNDANGAN DI INDONESIA

Seperti telah disebutkan bahwa pengakuan tentang keberadaan masyarakat hukum adat beserta hak ulayatnya tertuang dalam Pasal 18 B ayat (2) dan Pasal 28i ayat (3), namun dalam kenyataannya pengakuan terhadap keberadaan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisional, yang biasa disebut hak ulayat, seringkali tidak konsisten dalam pelaksanaan pembangunan nasional. Titik berat hak ulayat adalah penguasaan atas tanah adat beserta seluruh isinya oleh masyarakat hukum adat. Penguasaan di sini bukanlah dalam arti memiliki tetapi hanya sebatas mengelola.

Hal ini dapat dilihat dalam peraturan-peraturan perundangan yang diterbitkan. Dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup, Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas, Undang Nomor 20 Tahun 2002 tentang Tenaga Listrik, Undang-Undang Nomor 21 tentang Otonomi Khsusus Papua, Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air, Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2004 tentang Perkebunan, Undang-Undang Nomor 38 Tahun 2004 tentang Jalan, Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2004 tentang Perikanan dan Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan.

TENTANG PENGELOLAAN LINGKUNGAN HIDUP

Seperti misalnya dalam Undang-Undang Nomor 41 tahun 1999 tentang Kehutanan, secara eksplisit disebutkan bahwa status hutan itu hanya ada 2(dua) yaitu hutan negara dan hutan hak. Hutan adat disebutkan sebagai hutan negara yang berada dalam wilayah masyarakat hukum adat. Padahal dalam kenyataannya hutan adat telah ada sebelum Negara Republik Indonesia berdiri pada 17 Agustus 1945, mungkin disebabkan karena pengakuan terhadap eksistensi atau keberadaan masyarakat hukum adat beserta hak ulayatnya sendiri masih tidak konsisten. Ketidakkonsistenan tersebut dikarenakan belum ada kriteria yang baku mengenai keberadaan masyarakat hukum adat beserta hak ulayatnya di suatu wilayah.

Ada beberapa daerah yang telah mengeluarkan Peraturan Daerah sebagai pengakuan dan pengukuhan keberadaan masyarakat adat di wilayahnya. Tetapi masih banyak juga daerah yang belum menerbitkan Peraturan Daerah meskipun ditengarai ada masyarakat di wilayah tersebut. Di sisi lain dalam era reformasi, pemerintah dituntut untuk dapat melakukan pembaruan menyeluruh di segala bidang termasuk hukum. Maka seperti sebuah euforia, bermunculanlah peraturan-peraturan seperti Undang-Undang No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan. Untuk menjembatani permasalahan tersebut, kiranya untuk menetapkan eksistensi hak ulayat harus melihat pada tiga hal yaitu:

1. Adanya masyarakat hukum adat yang memenuhi ciri-ciri tertentu subyek hak ulayat.
2. Adanya tanah/wilayah dengan batas-batas tertentu sebagai Lebensraum yang merupakan obyek hak ulayat.
3. Adanya kewenangan masyarakat hukum adat untuk melakukan tindakan-tindakan tertentu.

Ketiga hal di atas harus dipenuhi secara simultan untuk dapat menyatakan ada atau tidaknya masyarakat hukum adat di wilayah tertentu.

Menilik namanya, obyek pengaturan UUPA meliputi semua hal yang terkait dengan SDA (tanah, iar, hutan, tambang, dsb.), tetapi kenyataannya UUPA baru mengatur hal-hal yang berhubungan dengan pertanahan saja. Dari 67 pasal UUPA, 53 pasal mengatur tentang tanah. Obyek pengaturan yang belum diselesaikan UUPA ditindaklanjuti berbagai sektor melalui undang-undang sektoral, untuk memenuhi menjawab permasalahan-permasalahan yang belum diatur dalam UUPA.

Kajian yang dilakukan Tim Penyusuun RUU Pengelolaan SDA mencatat lima karakteristik peraturan perundang-undanagn sektoral, sebagai berikut:

1. Orientasi pada eksploitasi, mengabaikan konservasi dan keberlanjutan fungsi SDA, digunakan sebagai alat pencapaian pertumbuhan ekonomi melalui peningkatan pendapatn dan devisa Negara
2. Lebih berpihak pada pemodal besar
3. Ideologi penguasaan dan pemanfaatan SDA terpusat pada negara sehingga bercorak sentralistik
4. Pengelolaan SDA yang sektoral berdampak terhadap koordinasi antarsektor yang lemah.
5. Tidak mengatur perlindungan hak asasi manusia (HAM) secar aproporsional.

Secara ringkas, akibat keberadaan berbagai UU sektoral yang inkonsisten dan tumpang tindah itu adalah koordinasi yang lemah di tingkat pusat, antara pusat dan daerah serta antar daerah; kerusakan dan kemunduran kualitas SDA; ketidakadilan berupa terpinggirkannya hak-hak masyarakat yang hidupnya terutama tergantung pada kases terhadap SDA petani, masyarakat adat, dll); serta timbulnya konflik berkenaan dengan SDA.

Ke depan yang diperlukan adalah keberadaan UU yang menjadi platform bersama bagi berbagai UU sektoral. UUPA yang semula diniatkan jadi UU platform, baik karena obyek pengaturan maupun falsafah, orientasi, dn prinsip dasarnya, bernialai strategis untuk berperan dalam harmonisasi undang-undang sektoral.

Titik bertanya pada hal-hal berikut:

1. Pilihan paradigma adalah penghormatan dan perlindungan HAM, keberlanjutan kapasitas produktif masyarakat dan pemberdayaan masyarakat melalui pengembangan Good Governance.
2. Falsafah UU SDA nanti adalah penggunaan bumi, air, ruang udara dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya guna sebesar-besar kemakmuran rakyat.
3. Orientasi UU SDA/Agraria mendatang adalah pencapaian keadilan sosial, efisiensi, pelestarian lingkungan dan penggunaan SDA berkelanjutan.
4. Prinsip-prinsip dasar UUPA perlu diredefinis dan diselaaraskan dengan prinsip-prinsip pembaruan agraria dan pengelolaan SDA yang termuat dalam TAP IX/2001.

III. UPAYA KE DEPAN TERHADAP PENGAKUAN HAK ULAYAT

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 sesungguhnya dimaksudkan untuk menjadi Undang-Undang platform bagi peraturan Perundang-undangan yang menyangkut Sumber Daya Alam. Karena menilik namanya, obyek pengaturan UUPA meliputi semua hal yang terkait dengan SDA (tanah, air, hutan, tambang, dsb.), tetapi kenyataannya UUPA baru mengatur hal-hal yang berhubungan dengan pertanahan saja. Dari 67 pasal UUPA, 53 pasal mengatur tentang tanah.

Padahal seiring dengan perkembangan jaman dan juga berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Otonomi Daerah, muncul permasalahan-permasalahan yang menuntut diterbitkannya Undang-Undang yang mengatur secara lebih detail mengenai sumber daya alam selain tanah. Maka kemudian banyak muncul Undang-Undang sektoral yang tidak menempatkan UUPA sebagai lex generalis. Karena tidak adanya platform yang sama dan kurangnya koordinasi lintas sektor, akibatnya berbagai peraturan perundangan sektoral tersebut tidak konsisten dan bahkan tumpang tindih satu sama lain dengan berbagai dampaknya dalam implementasinya.

Untuk mengatasi berbagai masalah tersebut di atas maka diterbitkanlah Ketetapan MPR RI Nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Khusus pada Pasal 4, diamanatkan pengakuan atas hak ulayat sebagai berikut:

“Pasal 4 : Pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam harus dilaksanakan sesuai dengan prinsip-prinsip:

huruf j: mengakui, menghormati, dan melindungi hak masyarakat hukum adat dan keragaman budaya bangsa atas sumber daya agraria/sumber daya alam.”

Dengan dasar TAP MPR Nomor IX/MPR/2001, seyogyanya disusun suatu Undang-Undang yang mengatur tentang Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam, yang mampu menjadi lex generalis dan platform dari seluruh peraturan perundangan sektoral.
Di dalam Undang-Undang tentang Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam yang baru itu perlu diatur dan ditegaskan kembali beberapa hal sebagai berikut:

1. Penghormatan dan perlindungan Hak Asasi Manusia termasuk di dalamnya pengakuan terhadap eksistensi hak ulayat.
2. Mengedepankan falsafah bahwa penggunaan bumi, air, ruang udara dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.
3. Berorientasi pada pencapaian keadilan sosial, efisiensi, pelestarian lingkungan dan pengelolaan Sumber Daya Alam yang berkelanjutan.

Apabila hal-hal tersebut diatas dapat dituangkan dalam Undang-Undang yang bersifat lex generalis bagi sektor sumber daya alam, diharapkan ke depan terjadi sinkronisasi dan harmonisasi peraturan perundangan bidang Sumber Daya Alam seperti Tanah, Air, Kehutanan, Pertambangan, Listrik, dan lain-lain.

Sehingga amanat Pasal 18B ayat (2) (Amandemen kedua) menyebutkan bahwa “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat serta hak-hak tradisonalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.” Dan juga pada Pasal 28i ayat (3) (Amandemen Kedua) menyebutkan bahwa “Identitas budaya dan hak masyarakat tradisional dihormati selaras dengan perkembangan zaman dan peradaban.”, dapat diemban dan dilaksanakan dengan sebaik-baiknya.

Falsafah UUPA

Sebagai landasan kebijakan pertanahan, falsafah UUPA yang dilandasakan pada pasal 33 ayat 3 UUD 1945 ditujukan untuk tercapainya keadilan sosial bagi seluruh masyarakat dalam kaitannya dengan perolehan dan pemanfaatan sumber daya alam, khususnya tanah.

Perwujudan keadilan sosial di bidang pertanahan dapat dilihat pada prinsip-prinsip dasar UUPA, yakni prinsip ‘negara menguasai’, prinsip penghormatan terhadp hak atas tanah masyarakat hukum adat, asas fungsi sosial semua hak atas tanah, prinsip landreform, prinsip perencanaan dalam penggunaan tanah dan upaya pelestariannya, dan prinsip nasionalitas.

Berkenaan dengan hak atas tanah masyarakat hukum adat, kearifan sangatlah diperlukan. Sejauh manakah negara mengakui hak-hak tersebut di samping menekankan perluanya dipenuhi kewajiban yang melekat pada hak itu.

Dalam prinsip ‘negara menguasai’, maka dalam hubungan antara negara dan masyarakat, masyarakat tidak dapat disubordinasikan kedududkannya di bawah negara, karena negara justru menerima kuasa dari masyarakat untuk mengatur tentang peruntukan, persediaan dan penggunaan tanah, serta hubungan hukum dan perbuatan hukum yang bersangkutan dengan tanah.

Diperlukan juga penegasan mengenai pengakuan terhadap eksistensi hak ulayat secara eksplisit dalam peraturan perundang-undangan yang dapat dijadikan dasar yang adil untuk menyelesaikan permasalahan yang ada dan tindak lanjut pengelolaannya.

Ada dua pandangan/sikap pengakuan hak ulayat.

Di satu pihak terdapat kekhawatiran bahwa hak ulayat yang semula sudah tidak ada kemudian dinyatakan hidup lagi. Di pihak lain ada kekhawatiran bahwa dengan semakin meningkatnya kebutuuhan akan tanah, akan semakin mendesak hak ulayat yang keberadaannya dijamin oleh Pasal 3 UUPA.

Pengakuan eksistensi hak ulayat oleh UUPA merupakan hal yang wajar, karena hak ulayat beserta masyarakat hukum adat telah ada sebelum terbentuknya negara RI pada tanggal 17 Agustus 1945. Pasal 3 UU PA menegaskan pengakuan tersebut dengan menyebutkan “dengan mengingat ketentuan-ketentuan dalam Pasal 1 dan 2, pelaksanaan hak ulayat dan hak-hak serupa itu dari masyarakat-masyarakat hukum adat, sepanjang menurut kenyataannya masih ada, harus sedemikian rupa, sehingga sesuai dengan kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan atas persatuan bangsa serta tidak boleh bertentangan dengan undang-undang dan peraturan-peraturan lain yang lebih tinggi.”

Hak ulayat sebagai istilah teknis yuridis adalah hak yang melekat sebagai kompetensi khas pada masyarakat hukum adat, berupa wewenang/kekuasaan mengurus dan mengatur tanah seisinya dengan daya laku ke dalam maupun ke luar. 

Oleh : Prof. Dr. Maria S.W. Sumardjono, SH, MCL, MPA.